Background.

В современном мире информационные технологии используются уже во всех отраслях экономики и государственного управления. В высокотехнологичных отраслях, таких как машиностроение, станкостроение, строительство, военная промышленность, фармацевтическая индустрия, они начали использоваться практически с момента появления компьютерной техники. В первую очередь их стали применять там, где необходимо было повысить скорость и качество при проведении сложных или рутинных вычислений: в научных исследованиях, метеорологии, при расчетах различных конструкций в станкостроении, машиностроении и строительстве, тем самым повышая конкурентное преимущество продукции. И конечно, изначально это был инструмент специалистов, получивших соответствующее образование, и его использование было недоступно широкому кругу граждан.

По мере развития информационных технологий, компьютеры становились более дешевыми, компактными, объединялись в компьютерные сети, становились проще в эксплуатации. Поскольку появилась возможность взаимодействия сотрудников в рамках компьютерной сети, компьютеры стали применяться в целях управления и контроля: в банковской сфере, сфере городского и государственного управления. Следующим шагом в развитии информационно-коммуникационной инфраструктуры стало тотальное внедрение интернет-технологий и технологий беспроводного удаленного доступа к информационным ресурсам и коммуникациям как различных государственных и частных локальных сетей, так и компьютеров и мобильных устройств граждан к этим информационным ресурсам.

Этапы цифровой трансформации системы лицензирования Росздравнадзора

На текущей стадии развития систем государственного управления компьютерные технологии используются повсеместно. Их применение изначально шло традиционным путем – для решения задач бухгалтерии, кадровых подразделений и документооборота. Далее стали решаться задачи, облегчающие и ускоряющие действия сотрудников при осуществлении непосредственной служебной деятельности, и задачи межведомственного информационного взаимодействия. На сегодняшний день, с учетом подготовленной государственной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, приоритетом является реализация принципа клиентоцентричности, то есть нацеленности государства на эффективное и оперативное взаимодействие с гражданами и организациями, построение сервисной модели, обеспечивающей предоставление качественных и востребованных услуг1.

В рамках совершенствования информационной системы Росздравнадзора процесс развития шел по всем направлениям деятельности, создавались ресурсы и механизмы для сотрудников Службы при оказании государственных услуг, осуществлении контрольно-надзорных полномочий и внутрихозяйственной деятельности (рис. 1). В настоящее время в информационной системе Росздравнадзора насчитывается более 60 подсистем, помогающих решать эти задачи.

Лицензирование отдельных видов деятельности в сфере здравоохранения остается одной из наиболее массовых и востребованных услуг. В настоящее время процесс лицензирования претерпевает масштабные изменения. С одной стороны, это, безусловно, государственная услуга Росздравнадзора, получение которой должно оперативно обеспечиваться, но, с другой стороны, это и механизм контроля за лицензиатом. В основе лицензирования и последующего контроля лежат обязательные требования, которые должна выполнять организация не только при получении лицензии, но и в дальнейшем в повседневной деятельности. Одной из целей Публичной декларации целей и задач Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения на 2021 год2 было внедрение новых подходов к контрольно-надзорной деятельности и оказанию государственных услуг, в рамках которой решались, в частности, следующие задачи:

участие в создании единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ), внедрение цифровых технологий в контрольно-надзорную детальность;

участие в мероприятиях по внедрению механизма оптимизации и систематизации обязательных требований, регламентирующих деятельность в сфере охраны здоровья граждан («регуляторная гильотина»), в том числе в части гармонизации с международными нормами;

внедрение «реестровой модели», цифровой трансформации государственных услуг, сокращение издержек заявителя при получении государственных услуг.

Как видно из представленных выше задач, трансформации подлежат как нормативно-правовая база, так и информационная составляющая при оказании государственных услуг. Оба процесса нацелены на сокращение финансовых и временных затрат как юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и государства при осуществлении процедур лицензирования, взаимосвязаны и проходят практически параллельно.

Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» в целях осуществления прорывного развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также раскрытия таланта каждого человека, определены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года, в том числе цифровая трансформация, и установлены целевые показатели, характеризующие достижение национальных целей к 2030 году, в частности, увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов.

Первым шагом трансформации системы лицензирования для Росздравнадзора было создание так называемой «реестровой модели», то есть обеспечение ведения юридически значимого реестра лицензий в электронном виде и отказ от предоставления лицензии на бумажном носителе.

В рамках реализации Федерального закона от 27.12.2019 № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности» постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2020 № 2343 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра лицензий и типовой формы выписки из реестра лицензий» (далее – постановление) устанавливаются правила формирования и ведения лицензирующими органами реестров лицензий на виды деятельности, подлежащие лицензированию.

Постановление определяет направления оптимизации деятельности лицензирующих органов, в частности, процедур предоставления и внесения изменений в лицензию, в том числе сокращение бумажного документооборота, связанного с оформлением и выдачей лицензий. Также в ряде случаев упрощается процедура внесения изменений в реестр лицензий, при которой не требуется подача заявления со стороны лицензиата.

В рамках реализации постановления оптимизации подлежали пять видов лицензируемой деятельности в сфере здравоохранения. Оптимизация затронула более 300 тыс. действующих лицензиатов.

С 1 января 2021 года Росздравнадзором внедрена реестровая модель (рис. 2).

Источником достоверных сведений о правовых статусах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей становится информационный ресурс Росздравнадзора, а не бумажные документы. Вместо оформления бумажных документов по итогам предоставления государственной услуги формируется юридически значимая запись в информационной системе Росздравнадзора, которая отражается в соответствующем ресурсе на Интернет-портале Росздравнадзора (рис. 3).

По желанию организации или гражданина можно получить выписку в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, либо выписку на бумажном носителе.

Параллельно с работой по развитию информационной системы Росздравнадзор на регулярной основе принимал участие в мероприятиях, проводимых Минэкономразвития Российской Федерации и в составе соответствующей отраслевой группы по внедрению механизма оптимизации и систематизации обязательных требований, регламентирующих деятельность в сфере охраны здоровья граждан («регуляторная гильотина»), в том числе и напрямую касающихся процессов лицензирования.

Росздравнадзором проведена инвентаризация всех действующих и обязательных для бизнеса требований с целью их оптимизации и проверки на соответствие современным реалиям. По результатам этой работы часть устаревших норм была отменена. При нынешнем уровне технологического развития устаревшие обязательные требования являются одним из основных препятствий для развития бизнеса и при этом не достигается ключевая цель этих требований – безопасность жизни и здоровья граждан.

Основным результатом первого этапа оптимизации был отказ от оформления разрешительных документов на бумажном носителе и придание юридической значимости электронным документам, определяющим право лицензиата осуществлять соответствующий вид деятельности.

Вторым шагом трансформации системы лицензирования стало обеспечение подачи заявлений на предоставление, внесение изменений в лицензию и досрочное прекращение исключительно в электронном виде с использованием новых форм-концентраторов, размещенных на Едином портале государственных и муниципальных услуг и их интеграции с ведомственными информационными системами.

Этот процесс начался с принятия постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2021 № 1279 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по оптимизации и автоматизации процессов разрешительной деятельности, в том числе лицензирования». Постановлением установлены сроки проведения эксперимента с 1 августа 2021 года по 1 июля 2022 года, а также ведомства-участники, одним из которых стал Росздравнадзор.

Одновременно с этим были внесены изменения в состав документов, предоставляемых соискателями лицензии и лицензиатами и сроки предоставления услуги. При подаче заявления на предоставление или внесение изменений в действующую лицензию через ЕПГУ предоставляется заявление, перечень объектов осуществления деятельности и перечень работ/услуг при оказании соответствующего вида деятельности на конкретном объекте. Все остальные документы оцениваются в процессе оценки соответствия непосредственно на лицензируемых объектах. В качестве иллюстрации можно привести таблицы оценки целевого состояния при оптимизации перечня документов от заявителя для получения лицензии на медицинскую деятельность (рис. 4).

Таким образом, в 2021 году в рамках мероприятий по оптимизации и автоматизации предоставления услуг по лицензированию соискатели лицензии могли подать заявления как на бумажном носителе, так и в электронном виде через ЕПГУ. В целом в 2021 году услугой подачи в электронном виде воспользовалось 50 соискателей лицензии. Оптимизация и автоматизация государственных услуг по лицензированию позволили сократить срок предоставления лицензии в три раза – с 45 рабочих дней до 15 рабочих дней.

Одновременно с этим были приняты положения, которые внесли дополнительные требования к организации информационного взаимодействия при осуществлении процессов лицензирования и формирования ведомственных реестров лицензий.

В связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в рамках реформы законодательства о госконтроле, были скорректированы нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в сфере лицензирования.

В частности, были утверждены Правила формирования и ведения единого реестра учета лицензий. Этот реестр, оператором которого является Минэкономразвития России, создан в целях информационного обеспечения организации и осуществления лицензирования и присвоения номеров лицензиям в едином формате в процессе их предоставления. Реестр формируется на основании информации, предоставляемой лицензирующими органами и является централизованным ресурсом, содержащим подробные сведения о лицензируемых видах деятельности, в том числе их перечень; информацию о работах (услугах), которые возможно осуществлять в рамках соответствующего вида деятельности; перечень документов, необходимых для оценки соответствия соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям; информацию о видах контроля (надзора), осуществляемых в отношении лицензируемого вида деятельности. Кроме того, в реестр включена информация о лицензирующих органах и их территориальных подразделениях, осуществляющих лицензирование3.

Также частью 3 статьи 136 Федерального закона от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации”»4 была установлена обязанность объединения содержащихся в реестре лицензий записей по юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, имеющим две и более лицензии на осуществление одного и того же лицензируемого вида деятельности, в единую запись о предоставлении лицензии до 1 марта 2022 года.

Эти изменения потребовали внесения существенных изменений в ведомственные информационные системы c целью проведения интеграционных процессов с ЕРУЛ и нормализации данных по лицензиям.

С 1 марта 2022 года по ряду лицензируемых видов деятельности было установлено, что подача заявлений осуществляется исключительно в электронном виде через ЕПГУ с обязательным присвоением номера лицензии с использованием ЕРУЛ, а для ранее предоставленных лицензий необходимо реализовать переприсвоение номеров с использованием ЕРУЛ.

По итогам реализации второго шага трансформации, Росздравнадзором при участии территориальных органов Росздравнадзора и лицензирующих органов субъектов Российской Федерации осуществлен переход на оказание услуг по предоставлению, внесению изменений и досрочному прекращению лицензий по всем лицензируемым видам деятельности полностью в электронном виде (рис. 5).

Безусловно, предстоит решить еще много задач, в том числе и по переводу в электронный формат других государственных услуг Росздравнадзора, но основа цифровой трансформации заложена, и мы продолжаем двигаться вперед.

Одним из следующих шагов в рамках этого проекта будет использование мобильного приложения при оценке соискателя лицензии или лицензиата.

В настоящее время Минцифры России совместно с Минэкономразвития России разработан прототип мобильного приложения для проведения контрольных (надзорных) мероприятий и оценки соответствия соискателя лицензии или лицензиата лицензионным требованиям в дистанционном формате (далее – мобильное приложение), направленного на сокращение издержек, которые возникают при проведении выездных проверок, с возможностью сохранения файла видео-конференц-связи и определения точной геопозиции проверяемого объекта. В ближайшее время разворачивается пилотирование мобильного приложения и формируется межведомственная рабочая группа по его реализации.

С 2009 года Российской Федерацией взят курс на формирование единого информационного пространства государственных органов. Первым реализованным механизмом для этого была Система межведомственного информационного взаимодействия, которая частично обеспечила получение сведений от федеральных органов государственной власти для обеспечения оказания государственных услуг без предоставления этих сведений заявителем. Но в настоящее время эта система исчерпала свои возможности. Важнейшим инструментом для оптимизации процессов лицензирования, обеспечения полноценного и оперативного межведомственного взаимодействия для обогащения данных в ведомственных информационных системах станут витрины данных, формирующиеся в Национальной системе управления данными.

Третьим шагом трансформации системы лицензирования Росздравнадзора является вхождение АИС «Росздравнадзор» в Единый цифровой контур здравоохранения.

В 2021 году были начаты работы по проекту интеграции АИС «Росздравнадзор» и ЕГИСЗ (рис. 6). И при определении подходов к данному проекту стали сразу очевидны плюсы интеграции двух информационных систем. Росздравнадзор обеспечивает формирование отраслевых справочников, содержащихся в ЕГИСЗ, на основе сведений из Единого реестра лицензий и Государственного реестра медицинских изделий и организаций (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий. С использованием этих справочников будут формироваться Федеральный реестр медицинских организаций (ФРМО) и Федеральный реестр медицинских работников (ФРМР). Росздравнадзор в свою очередь будет использовать эти сведения как данные для осуществления лицензионных процедур по медицинской деятельности, не запрашивая их у медицинских организаций. И этот механизм нормативно уже заложен. Одним из лицензионных требований, предъявляемых к медицинской организации, является внесение информации о медицинской организации в ФРМО. В случае несвоевременного внесения информации в ФРМО в соответствии со статьей 19.20 или 14.1 КОАП для лицензиатов предусмотрена административная ответственность в виде штрафа.

Таким образом, Росздравнадзор получает необходимый массив данных о лицензиате. Получение новой лицензии – это процесс проверки сведений, предоставленных организацией о готовности к осуществлению деятельности на соответствие обязательным требованиям, изложенным в действующих нормативных и правовых актах. Для организации автоматизированного лицензирования требуется обеспечить наличие в оцифрованном виде обязательных требований. Одним из основных документов, содержащих обязательные требования к медицинской организации, являются порядки оказания медицинской помощи. С конца 2021 года Росздравнадзором в целях лицензирования создается информационный ресурс, содержащий в машиночитаемом виде сведения по порядкам оказания медицинской помощи населению в части рекомендуемых штатных нормативов и стандартов оснащения, а также подсистема «Контроль соответствия сведений об оснащении медицинских организаций и персонала порядкам оказания медицинской помощи населению» АИС «Росздравнадзор» (рис. 7). Этот ресурс позволит по соответствующим алгоритмам сравнения сопоставить сведения, предоставленные в Росздравнадзор из ФРМО/ФРМР о медицинской организации с оцифрованными обязательными требованиями и существенно сократить трудозатраты инспекторов Росздравнадзора на принятие решения о предоставлении лицензии, а также временные и финансовые затраты для соискателя лицензии и лицензиата, а в дальнейшем перейти на полностью электронное лицензирование без участия инспектора.

С другой стороны, накопленные данные и разработанный механизм постоянного сопоставления изменяющихся сведений о медицинской организации с обязательными требованиями позволит обеспечить постоянный мониторинг и сформировать динамическую риск-ориентированную модель лицензионного контроля (надзора) контролируемого лица. При таком подходе будет обеспечен принцип превалирования профилактических мероприятий над контрольными.

Conclusion.

В рамках интеграции между ЕГИСЗ и АИС «Росздравнадзор» в настоящее время реализованы механизмы предоставления и регулярной актуализации в ЕГИСЗ сведений из реестра лицензий и Реестра медицинских изделий и загрузки в АИС «Росздравнадзор» сведений из ФРМО и ФРМР об оборудовании и медицинских работниках.

Первая очередь подсистемы АИС «Росздравнадзор» «Контроль соответствия сведений об оснащении медицинских организаций и персонала порядкам оказания медицинской помощи населению» («Оценка соответствия МО») реализована и находится в стадии опытной эксплуатации.

Внедрение инноваций в рамках цифровой трансформации является одной из частей реализации миссии Росздравнадзора по повышению эффективности, качества и безопасности системы здравоохранения для граждан Российской Федерации.

_______________________________________________________________________

1 URL: https://gossluzhba.gov.ru/news/d56d187e-d1be-eb11-afeb-0a94ef943a49.

2 URL: https://roszdravnadzor.gov.ru/i/upload/images/2022/1/12/1641998639.2347-1-77842.pdf?ysclid=l2swb244id

3 URL: https://www.garant.ru/news/1486707.

4 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_386909/?