Права граждан в сфере охраны здоровья закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 41), а также Федеральном законе РФ от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 323-ФЗ).

Одним из основных принципов охраны здоровья, закрепленных в ст. 4 Федерального закона № 323-ФЗ является доступность и качество медицинской помощи, которые, в свою очередь, обеспечиваются позициями, изложенными в ст. 10. («Доступность и качество медицинской помощи») и ст. 37 («Организация оказания медицинской помощи») указанного федерального закона.

Защита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья в соответствии со ст.16 Федерального закона № 323-ФЗ отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья.

В случаях нарушения прав человека/ гражданина в сфере охраны здоровья, он имеет право обратиться с заявлением в уполномоченные органы.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок их рассмотрения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, закреплены Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 1 ст. 1).

Применение этого закона в здравоохранении имеет свои особенности, связанные, прежде всего, со сроками их исполнения и принятия своевременных, действенных мер по защите интересов и прав граждан, закрепленных 41 статьей Конституции РФ и подзаконными актами.

Еще один важный и специфичный аспект: при рассмотрении обращения после аутоинтефикации, всегда стоит выбор принятия решения о проведении/не проведении контроля (внутреннего и/или ведомственного) качества медицинской помощи. Нужно помнить, что само обращение может явиться триггером (пусковым механизмом) для проверки, которая проводится, согласно законодательству, с одной стороны – в рамках защиты прав и интересов пациента, с другой стороны – для оценки качества и безопасности медицинской деятельности, а также разработки и принятия управленческих решений, направленных на снижение/исключение возможности реализации имеющихся рисков.

В соответствии со статьями 85, 87, 89 и 90 Федерального закона № 323-ФЗ, контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется посредством: федерального государственного контроля (ст. 87); ведомственного контроля (ст. 89) и внутреннего контроля (ст. 90). Порядок и требования к организации названных видов контроля определены подзаконными актами (постановлением Правительства РФ от 29.06.2021 № 1048 и приказами Минздрава России от 31.07.2020 № 785 и № 787).

Еще одной особенностью применения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ в здравоохранении является то, что он не регулирует порядок анализа обращений граждан: применяемый в органах исполнительной власти тематический классификатор [1] позволяет провести определенную детализацию поступающих вопросов, но имеющийся инструмент и результаты анализа, на наш взгляд, не в полной мере раскрывают/отражают истинные причины обращений, и в этой связи, не позволяют принимать объективно обоснованные управленческие решения для их нивелирования на региональном уровне.

В этой связи, с целью своевременного принятия управленческих решений, направленных на нивелирование проблемных вопросов в здравоохранении, в министерстве здравоохранения Алтайского края (далее – МЗ АК) был разработан и внедрен программный комплекс для анализа всех поступивших (устных, письменных) обращений [2].

Важно так же отметить, что в федеральный проект «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации» включен показатель «Оценка общественного мнения по удовлетворенности населения медицинской помощью, процент», (методика расчета которого утверждена приказом Министерства здравоохранения РФ от 19.07.2022 № 495).

Данный показатель рассчитывается страховыми компаниями по всем регионам Российской Федерации, а его ежемесячный мониторинг осуществляется Министерством здравоохранения РФ.

По данным исследований, показатель удовлетворенности населения медицинской помощью тесно связан с вопросом организации работы с обращениями граждан [3, 4, 5, 6].

В данной статье представлен опыт организации работы с обращениями граждан в здравоохранении региона (Алтайский край) с учетом имеющихся особенностей правоприменения вышеназванного закона в части подходов по сокращению сроков рассмотрения обращений граждан, организации контрольных мероприятий и результатов мониторинга показателя удовлетворенности населения медицинской помощью.

Цель исследования

Разработка и внедрение комплекса мер, направленных на повышение эффективности работы медицинских организаций и органов управления здравоохранением субъектов РФ с обращениями граждан по защите их прав в сфере охраны здоровья.

Материалы и методы

Использованы официальные данные и документы МЗ АК, связанные с обращениями граждан. Методы исследования: математико-статистический; аналитический (сравнительный, количественный, структурный).

Результаты и обсуждение

Применение Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в сфере здравоохранения обусловлено спецификой данной важной области. В частности, это касается регламентации сроков рассмотрения обращений, которые законодательно ограничены тридцатью днями. Однако следует отметить, что значительная часть обращений связана с неотложными ситуациями, требующими оперативного вмешательства и принятия срочных мер. К таким ситуациям относятся: необходимость приобретения лекарственных препаратов из перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (ЖНВЛП); срочная госпитализация, проведение диагностических обследований и оперативных вмешательств; а также угрозы или реализация факторов риска, существующих в системе здравоохранения. Нередко именно своевременность оказания медицинской помощи является решающим фактором дальнейшего исхода болезни заявителя, его родных и близких (жизни, смерти, инвалидизации или выздоровления) [7, 8]. Проведенные авторами исследования [9, 10] подчеркивают корреляцию между скоростью отклика по решению вопросов и позитивной оценкой со стороны заявителей. Своевременность оказания медицинской помощи является одной из важнейших характеристик качества оказания медицинской помощи (ст. 2 Федерального закона РФ 21.11.2011 № 323-ФЗ).

В МЗ АК с 2022 года вопрос сокращения сроков рассмотрения обращений граждан решается в первую очередь через разработанный и внедренный программный комплекс по регистрации и анализу обращений и сообщений граждан (не требует письменного ответа при согласии), на основе которого функционирует «Горячая линия».

Также в программном комплексе регистрируются обращения, принятые в ходе личного приема специалистами МЗ АК. Главное преимущество – возможность в режиме онлайн передавать данную категорию обращений и сообщений в медицинские организации (далее МО), КГБУП «Аптеки Алтая», специалистам министерства для немедленного взятия в работу. По ходу отработки обращений и сообщений в программном обеспечении меняется статус и размещаются комментарии каждой стороны о ходе решения вопроса заявителя и его информировании.

Для формирования единообразного системного подхода в работе с обращениями граждан на региональном уровне авторами были разработаны методические рекомендации по работе с обращениями, поступившими на «горячую линию» Министерства здравоохранения Алтайского края [11], в которых установлены следующие сроки рассмотрения обращений и сообщений:

• по вопросам организации неотложной помощи – до двух часов;
• по вопросам, носящим срочный характер, в т. ч. обеспечения лекарственными препаратами льготной категории граждан, госпитализации и перевода тяжело больных, медицинского обслуживания участников СВО – один рабочий день;
• по вопросам доступности плановой медицинской помощи – до трех рабочих дней;
• по другим поводам – до пяти рабочих дней (с учетом проведения при необходимости врачебной комиссии).

Ответственный специалист отдела МЗ АК осуществляет ежедневный контроль за работой в данной программе с обращениями и сообщениями, в режиме онлайн проверяет:

• своевременность взятия в работу;
• полноту решения вопроса заявителя;
• соблюдение установленных сроков рассмотрения в зависимости от вопроса;
• изменение статуса сообщения по мере решения вопроса (новое, в работе);
• полноту и своевременность размещения комментариев ответственных исполнителей по решению вопроса;
• ежедневный обзвон 10% заявителей на предмет удовлетворенности решением их вопросов с занесением результатов в программу.

По мере роста доли устных сообщений и обращений, поступивших на «Горячую линию» МЗ АК, а также роста удовлетворенности оперативностью и результатами их рассмотрения, снижалась доля письменных и электронных обращений в органы государственной власти, что положительно сказалось на динамике сокращения сроков рассмотрения обращений в целом (рис. 1).

Так, по итогам 2024 года более 8% обращений рассматриваются в срок до одних суток, более 56% – в срок до трех дней. Следует отметить, что доля этой категории обращений возросла к 2024 году в сравнении с 2021 годом почти в пять раз.

Более 25% обращений рассматривается в сроки 5–7 дней. Доля же обращений, которая рассматривается в сроки до 30 дней, сократилась более чем в четыре раза в сравнении с 2021 годом.

Резюмируя представленные данные необходимо отметить, что итогом проведенных мероприятий по оптимизации работы с обращениями граждан является значительное сокращение сроков их рассмотрения: большая/основная часть обращений (64%) рассматривается в первые три дня.

Как мы уже отмечали, важной составляющей, направленной на обеспечение доступности медицинской помощи, а также качества и безопасности медицинской деятельности, исключение или недопущение реализации имеющихся в здравоохранении рисков, является контроль.

По данным публикаций, исследователи подчеркивают, что по обращениям граждан необходимо организовывать проведение проверок, в первую очередь, на уровне МО; важна также эффективная работа врачебных комиссий на местах [8, 9, 12].

Известно, что ведущим в структуре проверок контроля качества и безопасности медицинской деятельности является внутренний контроль, который, в свою очередь, является обязательным лицензионным требованием, предъявляемым к лицензиату при осуществлении им медицинской деятельности (п. 6 постановления Правительства РФ от 01.06.2021 № 852): «соблюдение требований, предъявляемых к осуществлению внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности…».

Согласно приказу Министерства здравоохранения РФ от 31.07. 2020 № 785н «Об утверждении требований к организации и проведению внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности», «внутренний контроль осуществляется с целью обеспечения прав граждан на получение медицинской помощи необходимого объема и надлежащего качества…» (п. 1). При этом п. 11 данного приказа определено, что одним из оснований для целевой (внеплановой) проверки является поступление жалоб граждан по вопросам качества и доступности медицинской помощи, а также по иным вопросам осуществления медицинской деятельности в медицинской организации, содержащих информацию об угрозе причинения и (или) причинении вреда жизни и здоровью граждан, в т. ч. по каждому случаю летального исхода.

В соответствии со ст. 10 п. 1 приказа Министерства здравоохранения РФ от 31.07.2020 № 787н «Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности», в случае поступления в орган исполнительной власти обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения прав и законных интересов подведомственными органами и организациями, в том числе содержащими сведения о причинении вреда жизни и здоровью граждан и (или) угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан, организуются и проводятся, в рамках ведомственного контроля, внеплановые проверки.

Из представленного следует, что триггером для всех уровней контроля качества и безопасности медицинской деятельности (государственного, ведомственного, внутреннего), а также за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья являются их обращения.

С учетом требований действующего законодательства и эффективной их реализации в МЗ АК был создан «Отдел по работе с обращениями граждан и контролю качества». Отдел состоит из двух сопряженных секторов, возглавляемых начальниками секторов:

• сектор по работе с обращениями граждан;
• сектор ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Совместная работа специалистов этих секторов дает возможность на любом этапе рассмотрения обращения, в случаях выявления нарушений прав пациента или его законных интересов, передать его, в соответствии с п. 1 ст. 10 приказа Минздрава РФ от 31.07.2020 № 787н, из сектора по работе с обращениями граждан в сектор ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности для организации и проведения проверки.

Для контроля за исполнением приказа Минздрава РФ от 31.07.2020 № 785н и организацией работы с обращениями граждан в МО при проведении выездных и документарных проверок (в рамках ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также для МО с целью самоконтроля), МЗ АК были разработаны проверочные чек-листы.

Внутренний контроль в МО региона проводится дополнительно по поручению органа управления здравоохранением края на основании обращений граждан, поступивших в органы государственной власти региона.

По результатам проведения внутреннего и ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, обращения граждан, по случаям рассмотрения которых выявлены дефекты оказания медицинской помощи, признаются обоснованными и анализируются отдельно в разрезе каждой МО с применением разработанного нами программного комплекса по всем основным рубрикам и подрубрикам [2].

Динамика проведения ведомственного и внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности представлена на рисунках 2.1 и 2.2.

Из представленных результатов видно, что за период 2022–2024 гг. количество внеплановых проверок возросло: в рамках ведомственного контроля – на 22%, по внутреннему контролю – на 30%, и работа в этом направлении продолжается. Проводимая оптимизация работы с обращениями граждан (включая увеличение объема контрольных мероприятий), позитивно сказалась на динамике количества письменных обращений в органы государственной власти, в том числе и обоснованных обращений (согласно заключениям по результатам проверок), что представлено на рисунке 3.

Из представленных данных видно, что количество письменных обращений в органы государственной власти, включая обращения в МЗ АК, снизилось с 2020 к концу 2024 года в 2,5 раза. Наиболее значимое снижение (37%) отмечается в 2023 году. Количество же обоснованных обращений в органы государственной власти снизилось с 2020 к концу 2024 года в 15,4 раза (в т.ч. в сравнении с 2022 годом – в три раза). При этом доля обоснованных письменных обращений в 2024 году уменьшилась в шесть раз в сравнении с 2020 годом.

Проводимая системная работа по организации работы с обращениями граждан в течении 2022–2024 гг., в первую очередь, сокращение сроков рассмотрения обращений, отразилось на динамике показателя удовлетворенности населения медицинской помощью по Алтайскому краю в сравнении со средним фактическим показателем по РФ «Оценка общественного мнения по удовлетворенности населения медицинской помощью» в рамках федерального проекта «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации». Так, за указанный период этот показатель увеличился в 1,5 раза (с 37,9% в 2022 году до 54,8% в 2024 году), при том, что средний по России за 2024 год составил 53,9%.

Conclusion.

Таким образом, организация работы с обращениями граждан с применением системного подхода и учетом особенностей применения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ ФЗ в здравоохранении в части сокращения сроков рассмотрения обращений граждан и расширения контрольных мероприятий в течение 2022-2024 гг., позволило:

1) снизить количество письменных обращений в органы государственной власти, включая обращения в МЗ АК с 2022 по 2024 гг., на 38%;

2) снизить количество обоснованных обращений в органы государственной власти (по результатам государственного, ведомственного и внутреннего видов контроля) с 2022 года по 2024 год в три раза, а их долю от общего количества уменьшить в 1,8 раза;

3) сократить сроки рассмотрения обращений граждан с 2021 к 2024 году в 1,4 раза путем уменьшения доли рассмотренных обращений в срок до 30 дней более чем в четыре раза (по итогам 2024 года – до 9,5 %), а долю обращений, рассмотренных до трех дней, увеличить в пять раз (по итогам 2024 года доля составила 56%);

4) повысить среднемесячный показатель удовлетворенности населения медицинской помощью в регионе с 2022 к 2024 году в 1,5 раза;

5) вывести среднемесячный показатель удовлетворенности населения медицинской помощью в регионе к 2024 году на уровень выше среднего по РФ (54,8% по Алтайскому краю против 53,9% по РФ).

Приведенные результаты свидетельствуют о позитивном влиянии проводимой в здравоохранении региона работы с обращениями граждан, направленной на защиту законных интересов и прав граждан, на повышение доступности и качества, роста удовлетворенности населения медицинской помощью.

1. Thematic Classifier of Appeals from Citizens of the Russian Federation, Foreign Citizens, Stateless Persons, Citizens' Associations, Including Legal Entities, of the Presidential Executive Office of the Russian Federation for Handling Appeals from Citizens and Organizations. Approved by Order No. 104 of the Presidential Executive Office of the Russian Federation for Handling Appeals from Citizens and Organizations dated November 30, 2017. (In Russian).
2. Semina O.L., Treshutin V.A., Popov D.V., Batrak T.A. A systematic approach to working with citizens' appeals as a tool to increase the availability and quality of medical care // Vestnik Roszdravnadzora. – 2024. – Vol. 5. – P. 52–63. (In Russian).
3. Garina I.B., Plutnitsky А.N. The main trends of analysis of the causes of patients’ discontent with the medical aid based on the patients’ complaints and independent assessment of the medical care quality in medical institutions // Manager Zdravoochranenia. – 2017. – No. 10. – P. 13–23. (In Russian).
4. Smirnova E.V., Volkova O.A. Citizens' complaints about the availability and quality of medical care as a tool to evaluate the effectiveness of «A new model of a primary healthcare organization» // Problemy` standartizacii v zdravooxranenii (Health care standardization problems). – 2021. – No. 3–4. – P. 3–12. DOI: 10.26347/1607-2502202103-04003-012. (In Russian).
5. Bashkueva E.Yu. Work of the ministry of health of the Republic of Buryatia with public appeals as an indicator of the executive authorities performance: current state and challenges // Vestnik Buryatskogo gosudarstvennogo universiteta. E`konomika i menedzhment. – 2020. – No. 4. – P. 33–43. (In Russian).
6. Piven D.V., Kitsul I.S., Ivanov I.V. Work with appeals of citizens and satisfaction of separate requirements of the consumer: what to consider medical organizations // Manager Zdravoochranenia. – 2019. – No. 9. – P. 77–81. (In Russian).
7. Kuchin N.E. Work with citizen appeals as a tool of quality control system in the regional healthcare // Saratovskij nauchnomedicinskij zhurnal (Saratov Journal of Medical Scientific Research). – 2022. – No. 18 (1). – P. 50–56. (In Russian).
8. Bykovskaya T.Yu., Martirosov V.Yu., Yakovenko E.P., Sharkunov N.P. Independent quality assessment and new forms of working with citizens' appeals as quality management tools in medical organizations // Menedzhment kachestva v medicine (Quality management in medicine). – 2020. – No. 4.– P. 30–35. (In Russian).
9. Kharitonov S.V., Lyamina N.P., Golubev M.V., Pogonchenkova I.V. Factors influencing the satisfaction of patients with medical care during medical rehabilitation // Sovremenny`e problemy` nauki i obrazovaniya (Modern problems of science and education). – 2020. – No. 3. https://science-education.ru/ru/article/view?id=29824 (Accessed: 12.03.2025). (In Russian).
10. Moskvicheva M.G., Polinov M.M., Vanin E.Yu. Analysis of the public appeal handling in the field of public health protection at the regional level // Social`ny`e aspekty` zdorov`ya naseleniya (Social aspects of population health). – 2023; 69 (2). (In Russian).
11. Order of the Ministry of Health of the Altai Territory dated January 26, 2023 No. 24 “On approval of methodological recommendations for handling requests received on the hotline of the Ministry of Health of the Altai Territory.” (In Russian).
12. Ogneva E.Ju., Plutnitsky A.N., Gurov A.N., Davronov I.V. Application of a software package for analyzing the effectiveness of a new work management of outpatient hospitals and identifying causes of patients' dissatisfaction with primary health care // Vrach i informacionny`e texnologii (Medical Doctor and Information Technologies). – 2018. – P. 6–12. (In Russian).