Нормативное регулирование

Возможность осуществления общественного контроля является одним из механизмов, создающих условия для повышения гражданской активности населения и развития эффективных общественных институтов. Правовые основы организации и осуществления общественного контроля были заложены Президентом Российской Федерации, которым был внесен в 2014 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Сторонники законопроекта при его обсуждении указывали на повышение качества принимаемых властями решений и качества регионального и местного управления, а также способствование преодолению отчужденности граждан от власти1. Возможность предъявления законных требований к органам власти как компонент субъективного (личного) конституционного права народа на народовластие означает наличие у населения (общества) закрепленных законодательно полномочий по осуществлению действий, выражающихся в настойчивой, категорической просьбе к органам государственной власти (местного самоуправления) по исполнению предусмотренных действующим законодательством обязанностей по реализации прав, свобод и законных интересов граждан [1].

Цель статьи

Провести анализ правового регулирования института общественного контроля и обобщить имеющийся опыт по использованию форм общественного контроля. Исторической аналогией общественного контроля являлся народный контроль, предусмотренный Законом СССР от 30.11.19792, отличительными признаками которого являлись: наличие властного характера действий субъектов контроля и юридической силы принимаемых решений, а также цель – «с того момента, когда все члены общества или хотя бы громадное большинство их сами научились управлять государством, …с этого момента начинает исчезать надобность во всяком управлении вообще»3. Действующий в настоящее время Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ предусматривает такие формы контроля как общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественное (публичное) слушание4. К субъектам общественного контроля относятся Общественная Палата РФ, общественные палаты (советы) субъектов и муниципальных образований, общественные советы при органах исполнительной и законодательной власти.

Общественные объединения и негосударственные организации вправе являться организаторами таких форм общественного контроля как общественный мониторинг и общественное обсуждение, а граждане вправе принимать участие в мероприятиях в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Принятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» повлекло за собой изменение законодательных актов в сфере здравоохранения.

Например, в настоящее время является обязательным проведение общественного контроля при принятии решения о закрытии единственной медицинской организации (ее обособленного подразделения) в сельском населенном пункте (ч. 3 ст. 29.1 ФЗ № 323-ФЗ5), осуществление независимой оценки качества условий оказания медицинских услуг в одной из форм общественного контроля (ч. 1 ст. 79.1 ФЗ № 323-ФЗ5). Субъекты общественного контроля, в отличие от государственных органов, обладают возможностью принятия решений, основываясь на содержательном, а не формальном («все, что установлено законом, в известном смысле уже справедливо»6) принципе. Таким образом, симбиоз государственного и общественного контроля повышает уровень государственного управления не только за счет воздействия в рамках полномочия по аудиту принимаемых решений, но и за счет выполнения задач, выходящих за рамки принципа «позитивного» регулирования полномочий, оставляя административному органу выполнение лишь «обязательных» действий, объем которых подробно перечислен в нормативных актах [2]. Если государственный контроль можно описать преимущественно понятиями «правомерно», «законно», то общественный контроль – «разумно», «справедливо» [3]. Объектами общественного контроля являются не только медицинские и фармацевтические организации, но и органы власти, осуществляющие полномочия в сфере здравоохранения.

Отделение Совета при Территориальном органе Росздравнадзора по г. Москве и Московской области (далее – Отделение Совета) в настоящее время состоит из 21 человека, большинство из которых – члены различных общероссийских общественных организаций (объединение по «нозологическому» принципу – «пациентские» организации, или по профилю оказания медицинской помощи – «врачебные» ассоциации)7. При изучении протоколов заседаний Отделения Совета за период с 2011 г. по апрель 2018 г. установлено, что его деятельность состояла в основном в обсуждении проблем в сфере здравоохранения, однако результаты обсуждений не систематизировались и в большинстве случаев не приводили к принятию мер. В апреле 2018 г. было решено активно использовать в работе инструментарий, предусмотренный ФЗ № 212-ФЗ, и формировать план мероприятий, включая в него наиболее актуальные проблемы, по которым возможно принятие мер реагирования. Необходимо отметить, что отдельно прорабатывался вопрос исключения конфликта интересов, что потребовало бы отстранения конкретных лиц, инициировавших конкретное мероприятие, от проведения общественного контроля. Однако в связи с тем, что интерес в решении отдельной проблемы обусловлен не личной выгодой конкретных лиц, а общественным интересом и зачастую нарушенным правом определенной группы лиц (пациентов), то и интерес в проведении общественного мероприятия является в большей степени публичным, соответствующим уставной цели деятельности, указываемой при официальной регистрации общественной организации в Министерстве юстиции Российской Федерации, и, следовательно, не должен рассматриваться как конфликт интересов, подлежащий урегулированию. Рассмотрим более подробно различные формы общественного контроля.

Общественные проверки

Возросшее количество осложнений, в т.ч. летальных, у пациентов, получающих медицинскую помощь по профилю «пластическая хирургия», привело к принятию нового порядка оказания медицинской помощи8 и поручения Правительства Российской Федерации о проведении проверок всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих медицинскую деятельность по данному профилю9.

Лицензиатов по данному виду деятельности в московском регионе (г. Москва и Московская область) насчитывалось порядка 300, в связи с чем было принято решение о проведении проверок Интернет-сайтов лицензиатов на предмет наличия всей информации, обязательной к размещению, а также лиц, предлагающих услуги и не имеющих действующей лицензии по данному виду работ/услуг. Был разработан типовой акт, включающий отметки о наличии информации, обязательной к размещению в соответствии с приказом Минздрава России от 30.12.2014 № 956н, а также об информации, свидетельствующей о наличии специалистов врачей-пластических хирургов и услуг по пластической хирургии. Результаты проверок оформлялись результирующим документом (актом), в котором отражались установленные факты (наличие, отсутствие информации). Результаты направлялись в территориальный орган Росздравнадзора для учета в ходе проведения проверок государственного контроля и включались в соответствующий акт с принятием мер реагирования в виде выдачи предписания об устранении нарушений в части наполнения Интернет-сайта. В случае выявления безлицензионной деятельности информация направлялась в органы внутренних дел, которым по результатам проверок принимались меры по привлечению к административной или уголовной ответственности: решением Девятого арбитражного апелляционного суда по делу № А40-84640/19 решение о привлечении медицинской организации по иску Четвертого управления МВД России по материалам Отделения Совета в связи с осуществлением деятельности без наличия лицензии по пластической хирургии оставлено в силе, а медицинская организация привлечена к ответственности10. Выездные проверки Отделения Совета были проведены в отношении психоневрологических интернатов и детских лагерей. В актах проверок, дополнительно к выявляемым нарушениям действующего законодательства, указывались недостатки, которые могут привести к нарушению принципов, заложенных в международных и основополагающих документах. Так, в психоневрологических интернатах оценивалось наличие возможности совершать звонки и выходить за территорию учреждения, а в детских лагерях – правильность организации деятельности медпунктов и регламенты взаимодействия с экстренными службами и близлежащими стационарами.

Общественные (публичные) слушания

Общественными слушаниями (другое название – публичные слушания) является собрание граждан для обсуждения вопроса, который имеет особую общественную значимость и затрагивает права граждан. В период с марта по июнь 2019 г. проведено несколько заседаний, посвященных обсуждению деятельности врача-педиатра Ликунова Е.Б., который, по данным средств массовой информации11, работая в различных клиниках города Москвы и являясь лечащим врачом несовершеннолетних пациентов, проводил инъекции физиологического раствора вместо вакцин и подделывал результаты анализов.

На первом заседании в рамках слушаний в распоряжение Отделения Совета поступили обращения по случаям оказания медицинской помощи девяти пациентам, к которым были приложены копии документов, подтверждающих получение медицинской помощи и медицинской документации. Отделением Совета сделано более 40 запросов в различные организации (лаборатории, медицинские клиники, производители вакцин) и специалистам для дачи экспертного заключения. Установлено, что в подавляющем большинстве случаев Ликунов Е.Б. оказывал услуги в качестве индивидуального предпринимателя (в т.ч. на дому) без наличия лицензии. При оказании услуг он, не имея на то права, использовал формы медицинских бланков, штампы и печати различных медицинских организаций. При оказании медицинской помощи вводил детям неустановленные препараты под видом вакцин (производители не подтверждают ввод в оборот указываемых серий, а по результатам анализов у детей не возникал иммунитет от инфекционных заболеваний). Кроме того, в ходе деятельности фальсифицировал результаты анализов (осуществлял забор крови и мочи, однако биоматериал в лаборатории не отвозил, а бланки с результатами подделывал с использованием компьютера). Материалы были направлены в органы прокуратуры и следствия для принятия мер и решения вопроса об уголовном преследовании.

Общественный мониторинг

Под общественным мониторингом понимается систематическое (временное или постоянное) наблюдение за функционированием органа власти и организации. Часто такая работа осуществляется дистанционно с использованием общедоступной информации и баз данных.

Отделением Совета в первом квартале 2019 г. осуществлен мониторинг Официального интернет-портала государственных услуг («gosuslugi.ru») на предмет возможности записи к врачу-терапевту, врачу общей практики и врачу-педиатру и выявлены случаи, при которых интеграция с региональным сегментом электронной регистратуры не позволяла осуществить действия. Каждая попытка записи фиксировалась в специальном акте, содержащем порядок предпринятых действий и снимок экрана с ошибкой (в случае ее возникновения). Результаты мониторинга были направлены в правительство субъекта РФ, которым обеспечено устранение выявленных недостатков.

Иные формы общественного контроля

Учитывая, что перечень форм общественного контроля является открытым (ст. 18 ФЗ № 212-ФЗ), полагаем, что возможно включить в данную категорию и такие инструменты, как опрос граждан, обращение в органы власти и организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, совместные совещания и пр. [4].

Медиация

В Отделении Совета создана медиативная группа по урегулированию конфликтных ситуаций (споров), деятельность которой позволяет разрешить конфликт, возникший у заявителя и государственного органа, пациента и медицинской организации, не прибегая к административному или судебному порядку.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»12 (далее – Закон о медиации) медиация определяется как способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения.

Медиатор, проводящий процедуру, не принимает решения и не определяет виновность сторон, но осуществляет меры, связанные с проведением процедуры и помощью сторонам прийти к консенсусу. Итогом процедуры является заключение медиативного соглашения, которое является сделкой гражданско-правового характера и нарушение ее условий сторонами может повлечь последствия, предусмотренные гражданским законодательством за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, в т.ч. расторжение соглашения в судебном порядке13. При этом принудительное исполнение, в отличие от судебного акта, невозможно. Медиация обеспечивает более высокий уровень конфиденциальности спора, что обусловлено непубличным характером его разрешения (в отличие от судебного разбирательства).

Одной из причин недоверия граждан к данной процедуре является стремление привлечь к ответственности и восприятие судебного решения как более «ценного» [5].

В одном из случаев, связанных с оказанием стоматологической помощи, на начальном этапе медиации коммерческая организация была готова принести извинения и выплатить сумму, в 15 раз превышавшую фактически затраченную потребителем на некачественные услуги (1 млн руб.). Однако процедура медиации была прервана по причине желания пациента получения компенсации в судебном порядке и признания судом вины организации. Суд встал на сторону потребителя, удовлетворив исковые требования, однако и сумма по решению суда была меньше, чем предлагала организация, да и медицинская организация понесла значительный репутационный ущерб вследствие освещения случая в средствах массовой информации. В результате, потеряв доверие клиентов, медицинская организация фактически прекратила свою деятельность, а решение суда до настоящего времени так не исполнено.

Одним из успешных случаев медиации можно назвать разрешение конфликта пациентки и гинекологической клиники, в которой территориальным органом Росздравнадзора нарушений в деятельности не усматривалось. Адвокат заявителя настаивал на подаче иска в суд, полагая, что субъективные объяснения клиента имеют существенные основания. Однако, не обладая специальными познаниями, адвокат зачастую не может оценить перспективы подобных дел. В ходе процедуры медиации главным врачом медицинской организации – стороны конфликта – было дано разъяснение об особенностях послеоперационного периода пациентки и необходимой реабилитации. В результате процедуры стороны пришли к взаимному согласию. При этом пациентка не понесла расходы на представление ее интересов в рамках судебного процесса, которые возместить бы себе не смогла, т.к. оснований для удовлетворения ее требований не имелось. Клиника же избежала репутационных потерь в связи с выходом конфликта в публичное поле.

В течение года (с апреля 2018 по апрель 2019 г.) Отделение Совета провело 304 проверки (из них 12 выездных), 4 мониторинга (в т.ч. о доступности медицинской помощи в отделениях терапии (педиатрии), хирургии (детской хирургии), реанимации стационаров города Москвы; о снижении рисков развития онкологических заболеваний у женщин, получивших медицинскую помощь в клиниках по поводу бесплодия с использованием вспомогательных репродуктивных технологий; о возможности записи к врачу-терапевту, врачу общей практики с использованием федерального портала государственных услуг; о сложностях получения инвалидности у детей и взрослых с тяжелыми хроническими заболеваниями), проведено 1 общественное слушание. В адрес Отделения Совета за данный период поступило 12 обращений граждан, одно из которых послужило основанием для проведения выездной проверки. Информация о результатах мероприятий размещается на Интернет-сайте Отделения Совета.

Conclusion.

В России происходит институциализация деятельности общественных советов при органах государственной власти. Федеральным законом № 212-ФЗ предложены правовые механизмы (общественная проверка, общественный мониторинг, общественное слушание и др.), которые позволяют осуществить сбор и анализ информации с закреплением полученных данных для их дальнейшего использования; предусмотрена возможность выработки новых форматов работы, не указанных в законе.

Обобщив опыт работы Отделения Совета общественных организаций по защите прав пациентов при Территориальном органе Росздравнадзора по г. Москве и Московской области, и в соответствии с целями и задачами, определенными ст. 5 ФЗ № 212-ФЗ, авторы настоящей статьи констатируют основное преимущество симбиоза общественного и государственного контроля – трансформацию частного интереса определенной группы граждан (пациентов), объединенных общественной организацией, в случае нарушения их прав в сфере охраны здоровья, в публичный интерес. Общественный контроль не оказывает негативного административного воздействия на предприятия, так как проводится в общедоступных для посещения местах (регистратура поликлиники, официальный сайт медицинской организации и пр.), при этом возможно изучение явления или деятельности физического лица в различных организациях (как в приведенном выше примере с Ликуновым Е.Б.). Общественные организации, осуществляющие свою деятельность во взаимодействии с общественными советами при органах власти, получают возможность применения всех инструментов общественного контроля, что способствует более полному достижению их уставной цели. Закрепленная в виде результирующего документа информация является основанием для принятия органами власти решений.

1 Законопроект № 471327-6. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/471327-6 (Дата обращения 21.08.2019).

2 Закон СССР от 30.11.1979 «О народном контроле в СССР» / Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. C. 840.

3 Ленин В.И. Государство и революция. Полное собрание сочинений. Т. 33, с. 102.

4 Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». – Собрание законодательства Российской Федерации, 28.07.2014, № 30 (Часть I), ст. 4213.

5 Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 28.11.2011, № 48, ст. 6724.

6 Аристотель. С-Пб: Этика. 1908. – С. 84.

7 Подробнее об этом можно узнать на официальном сайте Отделения Совета: http://www.sovetrzn.ru

8 Приказ Минздрава России от 31.05.2018 № 298н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю “пластическая хирургия”».

9 Поручение заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой от 01.06.2018 № ТГ-П12-3058.

10 Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда № 09АП-35453/2019 от 07.08.2019. URL: http://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/a5c0c038-49fe-4be4-aa70-28aa3ebddb2e/ae7bc259-0f2b-40c0-b2bf-3080fa4df4fe/A40-84640-2019_20190807_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf (Дата обращения 21.08.2019).

11 Сетевое издание Вести.Ру, статья «Бдительные родители разоблачили педиатра-оборотня». URL: https://www.vesti.ru/m/doc.html?id=3121656

12 Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2013). Собрание законодательства Российской Федерации, 02.08.2010, № 31, ст. 4162.

13 Апелляционное определение Московского городского суда от 04.04.2016 по делу № 33-11779. ГАС РФ «Правосудие». URL: https://sudrf.ru/(Дата обращения 23.08.2019).

1. Goncharov V.V. Public control of power and compositional structure of democracy / Jurisprudence and practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. N 1 (45). 2019. S. 20–25.2.
2. Zelentsov A.B. Administrative Justice A common part. M.: Unity-Dana. 2015. 399 p.3.
3. Abramova T.V., Nagumanova V.A. Public control in the regions over the activities of the executive and municipal authorities in the field of health / HealthandSocialCareJournal. N 2 (7). 2018. S. 9–14.4.
4. Ogneva E.A. Public control as a factor in the development of civil society / Bulletin of Tula State University. Humanitarian sciences. N 2. 2019. S. 51–62.5.
5. Kholodionova Yu.V. On the legal possibilities of mediation or why mediation is slowly being introduced into the civil and arbitration process / Academic Bulletin. N 1 (31). 2015. S. 233–238.