Права граждан в сфере охраны здоровья закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 41), а также Федеральном законе РФ от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 323-ФЗ).

Одним из основных принципов охраны здоровья, закрепленных в ст. 4 Федерального закона № 323-ФЗ является доступность и качество медицинской помощи, которые, в свою очередь, обеспечиваются позициями, изложенными в ст. 10. («Доступность и качество медицинской помощи») и ст. 37 («Организация оказания медицинской помощи») указанного федерального закона.

Защита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья в соответствии со ст.16 Федерального закона № 323-ФЗ отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья.

В случаях нарушения прав человека/ гражданина в сфере охраны здоровья, он имеет право обратиться с заявлением в уполномоченные органы.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок их рассмотрения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, закреплены Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 1 ст. 1).

Применение этого закона в здравоохранении имеет свои особенности, связанные, прежде всего, со сроками их исполнения и принятия своевременных, действенных мер по защите интересов и прав граждан, закрепленных 41 статьей Конституции РФ и подзаконными актами.

Еще один важный и специфичный аспект: при рассмотрении обращения после аутоинтефикации, всегда стоит выбор принятия решения о проведении/не проведении контроля (внутреннего и/или ведомственного) качества медицинской помощи. Нужно помнить, что само обращение может явиться триггером (пусковым механизмом) для проверки, которая проводится, согласно законодательству, с одной стороны – в рамках защиты прав и интересов пациента, с другой стороны – для оценки качества и безопасности медицинской деятельности, а также разработки и принятия управленческих решений, направленных на снижение/исключение возможности реализации имеющихся рисков.

В соответствии со статьями 85, 87, 89 и 90 Федерального закона № 323-ФЗ, контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется посредством: федерального государственного контроля (ст. 87); ведомственного контроля (ст. 89) и внутреннего контроля (ст. 90). Порядок и требования к организации названных видов контроля определены подзаконными актами (постановлением Правительства РФ от 29.06.2021 № 1048 и приказами Минздрава России от 31.07.2020 № 785 и № 787).

Еще одной особенностью применения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ в здравоохранении является то, что он не регулирует порядок анализа обращений граждан: применяемый в органах исполнительной власти тематический классификатор [1] позволяет провести определенную детализацию поступающих вопросов, но имеющийся инструмент и результаты анализа, на наш взгляд, не в полной мере раскрывают/отражают истинные причины обращений, и в этой связи, не позволяют принимать объективно обоснованные управленческие решения для их нивелирования на региональном уровне.

В этой связи, с целью своевременного принятия управленческих решений, направленных на нивелирование проблемных вопросов в здравоохранении, в министерстве здравоохранения Алтайского края (далее – МЗ АК) был разработан и внедрен программный комплекс для анализа всех поступивших (устных, письменных) обращений [2].

Важно так же отметить, что в федеральный проект «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации» включен показатель «Оценка общественного мнения по удовлетворенности населения медицинской помощью, процент», (методика расчета которого утверждена приказом Министерства здравоохранения РФ от 19.07.2022 № 495).

Данный показатель рассчитывается страховыми компаниями по всем регионам Российской Федерации, а его ежемесячный мониторинг осуществляется Министерством здравоохранения РФ.

По данным исследований, показатель удовлетворенности населения медицинской помощью тесно связан с вопросом организации работы с обращениями граждан [3, 4, 5, 6].

В данной статье представлен опыт организации работы с обращениями граждан в здравоохранении региона (Алтайский край) с учетом имеющихся особенностей правоприменения вышеназванного закона в части подходов по сокращению сроков рассмотрения обращений граждан, организации контрольных мероприятий и результатов мониторинга показателя удовлетворенности населения медицинской помощью.

Цель исследования

Разработка и внедрение комплекса мер, направленных на повышение эффективности работы медицинских организаций и органов управления здравоохранением субъектов РФ с обращениями граждан по защите их прав в сфере охраны здоровья.

Материалы и методы

Использованы официальные данные и документы МЗ АК, связанные с обращениями граждан. Методы исследования: математико-статистический; аналитический (сравнительный, количественный, структурный).

Результаты и обсуждение

Применение Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в сфере здравоохранения обусловлено спецификой данной важной области. В частности, это касается регламентации сроков рассмотрения обращений, которые законодательно ограничены тридцатью днями. Однако следует отметить, что значительная часть обращений связана с неотложными ситуациями, требующими оперативного вмешательства и принятия срочных мер. К таким ситуациям относятся: необходимость приобретения лекарственных препаратов из перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (ЖНВЛП); срочная госпитализация, проведение диагностических обследований и оперативных вмешательств; а также угрозы или реализация факторов риска, существующих в системе здравоохранения. Нередко именно своевременность оказания медицинской помощи является решающим фактором дальнейшего исхода болезни заявителя, его родных и близких (жизни, смерти, инвалидизации или выздоровления) [7, 8]. Проведенные авторами исследования [9, 10] подчеркивают корреляцию между скоростью отклика по решению вопросов и позитивной оценкой со стороны заявителей. Своевременность оказания медицинской помощи является одной из важнейших характеристик качества оказания медицинской помощи (ст. 2 Федерального закона РФ 21.11.2011 № 323-ФЗ).

В МЗ АК с 2022 года вопрос сокращения сроков рассмотрения обращений граждан решается в первую очередь через разработанный и внедренный программный комплекс по регистрации и анализу обращений и сообщений граждан (не требует письменного ответа при согласии), на основе которого функционирует «Горячая линия».

Также в программном комплексе регистрируются обращения, принятые в ходе личного приема специалистами МЗ АК. Главное преимущество – возможность в режиме онлайн передавать данную категорию обращений и сообщений в медицинские организации (далее МО), КГБУП «Аптеки Алтая», специалистам министерства для немедленного взятия в работу. По ходу отработки обращений и сообщений в программном обеспечении меняется статус и размещаются комментарии каждой стороны о ходе решения вопроса заявителя и его информировании.

Для формирования единообразного системного подхода в работе с обращениями граждан на региональном уровне авторами были разработаны методические рекомендации по работе с обращениями, поступившими на «горячую линию» Министерства здравоохранения Алтайского края [11], в которых установлены следующие сроки рассмотрения обращений и сообщений:

• по вопросам организации неотложной помощи – до двух часов;
• по вопросам, носящим срочный характер, в т. ч. обеспечения лекарственными препаратами льготной категории граждан, госпитализации и перевода тяжело больных, медицинского обслуживания участников СВО – один рабочий день;
• по вопросам доступности плановой медицинской помощи – до трех рабочих дней;
• по другим поводам – до пяти рабочих дней (с учетом проведения при необходимости врачебной комиссии).

Ответственный специалист отдела МЗ АК осуществляет ежедневный контроль за работой в данной программе с обращениями и сообщениями, в режиме онлайн проверяет:

• своевременность взятия в работу;
• полноту решения вопроса заявителя;
• соблюдение установленных сроков рассмотрения в зависимости от вопроса;
• изменение статуса сообщения по мере решения вопроса (новое, в работе);
• полноту и своевременность размещения комментариев ответственных исполнителей по решению вопроса;
• ежедневный обзвон 10% заявителей на предмет удовлетворенности решением их вопросов с занесением результатов в программу.

По мере роста доли устных сообщений и обращений, поступивших на «Горячую линию» МЗ АК, а также роста удовлетворенности оперативностью и результатами их рассмотрения, снижалась доля письменных и электронных обращений в органы государственной власти, что положительно сказалось на динамике сокращения сроков рассмотрения обращений в целом (рис. 1).

Так, по итогам 2024 года более 8% обращений рассматриваются в срок до одних суток, более 56% – в срок до трех дней. Следует отметить, что доля этой категории обращений возросла к 2024 году в сравнении с 2021 годом почти в пять раз.

Более 25% обращений рассматривается в сроки 5–7 дней. Доля же обращений, которая рассматривается в сроки до 30 дней, сократилась более чем в четыре раза в сравнении с 2021 годом.

Резюмируя представленные данные необходимо отметить, что итогом проведенных мероприятий по оптимизации работы с обращениями граждан является значительное сокращение сроков их рассмотрения: большая/основная часть обращений (64%) рассматривается в первые три дня.

Как мы уже отмечали, важной составляющей, направленной на обеспечение доступности медицинской помощи, а также качества и безопасности медицинской деятельности, исключение или недопущение реализации имеющихся в здравоохранении рисков, является контроль.

По данным публикаций, исследователи подчеркивают, что по обращениям граждан необходимо организовывать проведение проверок, в первую очередь, на уровне МО; важна также эффективная работа врачебных комиссий на местах [8, 9, 12].

Известно, что ведущим в структуре проверок контроля качества и безопасности медицинской деятельности является внутренний контроль, который, в свою очередь, является обязательным лицензионным требованием, предъявляемым к лицензиату при осуществлении им медицинской деятельности (п. 6 постановления Правительства РФ от 01.06.2021 № 852): «соблюдение требований, предъявляемых к осуществлению внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности…».

Согласно приказу Министерства здравоохранения РФ от 31.07. 2020 № 785н «Об утверждении требований к организации и проведению внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности», «внутренний контроль осуществляется с целью обеспечения прав граждан на получение медицинской помощи необходимого объема и надлежащего качества…» (п. 1). При этом п. 11 данного приказа определено, что одним из оснований для целевой (внеплановой) проверки является поступление жалоб граждан по вопросам качества и доступности медицинской помощи, а также по иным вопросам осуществления медицинской деятельности в медицинской организации, содержащих информацию об угрозе причинения и (или) причинении вреда жизни и здоровью граждан, в т. ч. по каждому случаю летального исхода.

В соответствии со ст. 10 п. 1 приказа Министерства здравоохранения РФ от 31.07.2020 № 787н «Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности», в случае поступления в орган исполнительной власти обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения прав и законных интересов подведомственными органами и организациями, в том числе содержащими сведения о причинении вреда жизни и здоровью граждан и (или) угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан, организуются и проводятся, в рамках ведомственного контроля, внеплановые проверки.

Из представленного следует, что триггером для всех уровней контроля качества и безопасности медицинской деятельности (государственного, ведомственного, внутреннего), а также за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья являются их обращения.

С учетом требований действующего законодательства и эффективной их реализации в МЗ АК был создан «Отдел по работе с обращениями граждан и контролю качества». Отдел состоит из двух сопряженных секторов, возглавляемых начальниками секторов:

• сектор по работе с обращениями граждан;
• сектор ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Совместная работа специалистов этих секторов дает возможность на любом этапе рассмотрения обращения, в случаях выявления нарушений прав пациента или его законных интересов, передать его, в соответствии с п. 1 ст. 10 приказа Минздрава РФ от 31.07.2020 № 787н, из сектора по работе с обращениями граждан в сектор ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности для организации и проведения проверки.

Для контроля за исполнением приказа Минздрава РФ от 31.07.2020 № 785н и организацией работы с обращениями граждан в МО при проведении выездных и документарных проверок (в рамках ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также для МО с целью самоконтроля), МЗ АК были разработаны проверочные чек-листы.

Внутренний контроль в МО региона проводится дополнительно по поручению органа управления здравоохранением края на основании обращений граждан, поступивших в органы государственной власти региона.

По результатам проведения внутреннего и ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, обращения граждан, по случаям рассмотрения которых выявлены дефекты оказания медицинской помощи, признаются обоснованными и анализируются отдельно в разрезе каждой МО с применением разработанного нами программного комплекса по всем основным рубрикам и подрубрикам [2].

Динамика проведения ведомственного и внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности представлена на рисунках 2.1 и 2.2.

Из представленных результатов видно, что за период 2022–2024 гг. количество внеплановых проверок возросло: в рамках ведомственного контроля – на 22%, по внутреннему контролю – на 30%, и работа в этом направлении продолжается. Проводимая оптимизация работы с обращениями граждан (включая увеличение объема контрольных мероприятий), позитивно сказалась на динамике количества письменных обращений в органы государственной власти, в том числе и обоснованных обращений (согласно заключениям по результатам проверок), что представлено на рисунке 3.

Из представленных данных видно, что количество письменных обращений в органы государственной власти, включая обращения в МЗ АК, снизилось с 2020 к концу 2024 года в 2,5 раза. Наиболее значимое снижение (37%) отмечается в 2023 году. Количество же обоснованных обращений в органы государственной власти снизилось с 2020 к концу 2024 года в 15,4 раза (в т.ч. в сравнении с 2022 годом – в три раза). При этом доля обоснованных письменных обращений в 2024 году уменьшилась в шесть раз в сравнении с 2020 годом.

Проводимая системная работа по организации работы с обращениями граждан в течении 2022–2024 гг., в первую очередь, сокращение сроков рассмотрения обращений, отразилось на динамике показателя удовлетворенности населения медицинской помощью по Алтайскому краю в сравнении со средним фактическим показателем по РФ «Оценка общественного мнения по удовлетворенности населения медицинской помощью» в рамках федерального проекта «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации». Так, за указанный период этот показатель увеличился в 1,5 раза (с 37,9% в 2022 году до 54,8% в 2024 году), при том, что средний по России за 2024 год составил 53,9%.

Заключение

Таким образом, организация работы с обращениями граждан с применением системного подхода и учетом особенностей применения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ ФЗ в здравоохранении в части сокращения сроков рассмотрения обращений граждан и расширения контрольных мероприятий в течение 2022-2024 гг., позволило:

1) снизить количество письменных обращений в органы государственной власти, включая обращения в МЗ АК с 2022 по 2024 гг., на 38%;

2) снизить количество обоснованных обращений в органы государственной власти (по результатам государственного, ведомственного и внутреннего видов контроля) с 2022 года по 2024 год в три раза, а их долю от общего количества уменьшить в 1,8 раза;

3) сократить сроки рассмотрения обращений граждан с 2021 к 2024 году в 1,4 раза путем уменьшения доли рассмотренных обращений в срок до 30 дней более чем в четыре раза (по итогам 2024 года – до 9,5 %), а долю обращений, рассмотренных до трех дней, увеличить в пять раз (по итогам 2024 года доля составила 56%);

4) повысить среднемесячный показатель удовлетворенности населения медицинской помощью в регионе с 2022 к 2024 году в 1,5 раза;

5) вывести среднемесячный показатель удовлетворенности населения медицинской помощью в регионе к 2024 году на уровень выше среднего по РФ (54,8% по Алтайскому краю против 53,9% по РФ).

Приведенные результаты свидетельствуют о позитивном влиянии проводимой в здравоохранении региона работы с обращениями граждан, направленной на защиту законных интересов и прав граждан, на повышение доступности и качества, роста удовлетворенности населения медицинской помощью.

1. Тематический классификатор обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций. Утвержден Распоряжением Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций от 30.11.2017 № 104.
2. Семина О.Л., Трешутин В.А., Попов Д.В., Батрак Т.А. Системный подход в работе с обращениями граждан как инструмент повышения доступности и качества медицинской помощи // Вестник Росздравнадзора. – 2024. – №5. – С.52–63.
3. Гарина И.Б., Плутницкий А.Н. Основные направления анализа причин неудовлетворенности населения медицинской помощью на основе обращений граждан и независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями // Менеджер здравоохранения. – 2017. – № 10. – С. 13–23.
4. Смирнова Е.В., Волкова О.А. Жалобы граждан на доступность и качество медицинской помощи как инструмент оценки эффективности внедрения «новой модели медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь взрослому населению» // Проблемы стандартизации в здравоохранении. – 2021. – № 3–4. – С. 3–12. DOI: 10.26347/1607-2502202103-04003-012.
5. Башкуева Е.Ю. Работа Министерства здравоохранения Республики Бурятия с жалобами и обращениями граждан как индикатор качества работы органа исполнительной власти: состояние и проблемы // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. – 2020. – № 4. – С. 33–43.
6. Пивень Д.В., Кицул И.С., Иванов И.В. Работа с обращениями граждан и удовлетворение отдельных требований потребителя: что необходимо учитывать медицинским организациям // Менеджер здравоохранения. – 2019. – № 9. – С. 77–81.
7. Кучин Н.Е. Работа с обращениями граждан как инструмент системы контроля качества в региональном здравоохранении // Саратовский научно-медицинский журнал. – 2022. – № 18 (1). – С. 50–56.
8. Быковская Т.Ю., Мартиросов В.Ю., Яковенко Е.П., Шаркунов Н.П. Независимая оценка качества и новые формы работы с обращениями граждан как инструменты управления качеством в медицинских организациях // Менеджмент качества в медицине. – 2020. – № 4.– С. 30–35.
9. Харитонов С.В., Лямина Н.П., Голубев М.В., Погонченкова И.В. Факторы, влияющие на удовлетворенность больных медицинской помощью в ходе медицинской реабилитации // Современные проблемы науки и образования. – 2020. – № 3. URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=29824 (дата обращения: 12.03.2025).
10. Москвичева М.Г., Полинов М.М., Ванин Е.Ю. Анализ работы с обращениями в сфере охраны здоровья граждан на региональном уровне // Социальные аспекты здоровья населения. – 2023; 69 (2).
11. Приказ Министерства здравоохранения Алтайского края от 26.01.2023 № 24 «Об утверждении методических рекомендаций по работе с обращениями, поступившими на «горячую линию» Министерства здравоохранения Алтайского края».
12. Огнева Е.Ю., Плутницкий А.Н., Гуров А.Н., Давронов И.В. Применение программного комплекса для анализа эффективности нового менеджмента в работе поликлиник и выявления причин неудовлетворенности пациентов первичной медико-санитарной помощью // Врач и информационные технологии. – 2018. – С. 6–12.